VI. OPINIONES SOBRE LA SUPLENCIA PRESIDENCIAL.-
Ante la falta o renuncia del Presidente de la República
Legisladores y juristas pronostican: caos político
La renuncia o ausencia total del Presidente de la República es una eventualidad que ni deseo, ni propongo, ni preveo, pero que está en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la naturaleza humana.
Por: Tere Mora e Irma Ortiz
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Siempre! entrevistó a juristas y legisladores a los que hizo varios cuestionamientos.
¿Qué sucedería si renuncia el Presidente?
Los abogados David Garay y Marco Tulio Ruiz coinciden al afirmar que conforme al artículo 86 de nuestra Constitución, el cargo del Presidente de la República sólo es renunciable por causa grave, que calificará el Congreso de la Unión, ante el que se presentará la renuncia. Marco Tulio Ruiz enfatiza que la solicitud de renuncia tendría que hacerla el presidente, "es un acto personalísimo" y, añade: "Se supone que al cargo del titular del Ejecutivo federal, llega una persona ecuánime, sana, madura, serena que no se va a amedrentar ante el primer problema difícil".
David Garay mencionó que los delitos graves se contemplan en el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, en su capítulo I, inciso II: "Son traición a la patria y los delitos del fuero común, como espionaje, terrorismo, sabotaje, genocidio".
Señala que el artículo 84 establece los diferentes casos en que la falta absoluta del primer mandatario advierte qué tipo de presidente habrá: interino, provisional o sustituto, de acuerdo a que esté en sesión el pleno de las Cámaras o que sea la Comisión Permanente y que pueda ser en los primeros dos o en los últimos cuatro años de gobierno.
Garay explica que en caso de que ésta ocurriera en los dos primeros años del periodo respectivo, si el Congreso estuviera en sesión, se constituiría inmediatamente en Colegio Electoral y concurriendo cuando menos las dos terceras partes de los miembros, nombrará en escrutinio y por mayoría absoluta de votos, a un presidente interino. El mismo Congreso expedirá dentro de los diez días siguientes a la designación del presidente interino, la convocatoria para elección del presidente que deba concluir el período respectivo, debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la verificación de las elecciones y un plazo no menor de 14 meses, ni mayor de 18.
¿Y si hubiera una ausencia total del presidente?
David Garay apunta que la Constitución tiene muy claro el camino para las faltas absolutas del jefe del Ejecutivo, nombradas en los artículos 84 y 86. Agrega que aunque la vía jurídica está clara, el camino político sí tiene problemas.
El presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, Salvador Rocha Díaz, menciona que la preocupación en México es que pudiera darse un fenómeno de ingobernabilidad ante la falta absoluta del presidente, si es que no se logra instalar el Colegio Electoral porque el quórum no alcance las dos terceras partes de los legisladores.
¿Es viable la figura de la vicepresidencia en México?
Según Rocha Díaz, la normatividad constitucional responde a una evolución histórica en la que con anterioridad se tenía un sustituto por cargo del primer mandatario que recaía en el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Asevera que se abandonó este sistema ya que originaba una doble complicación: por una lado, deformaba la elección del presidente de la Suprema Corte, porque tenía la posibilidad de llegar a ser presidente interino o presidente sustituto y, por otra parte, daba pie a un posible conflicto de poderes entre el Ejecutivo y el Judicial. Destaca que el único precedente que tenemos de falta absoluta de presidente es con el asesinato de Alvaro Obregón.
Graves lagunas constitucionales
Para Salvador Rocha, la norma del artículo 84 constitucional es cuestionada ya que el Congreso, para poder constituirse en Colegio Electoral y nombrar presidente interino o sustituto, debe tener las dos terceras partes de sus miembros presentes y la votación se hace por mayoría absoluta, pero el quórum lo integran dos terceras partes de sus integrantes. Así, cualquier partido que tuviese un voto más de una tercera parte podría bloquear la designación del presidente interino o sustituto.
Detalla que si se ve la actual conformación de las Cámaras solamente los dos partidos más grandes pueden hacer las dos terceras partes (PRI-PAN). Anota que normalmente la Constitución de México y la de otros países tienen una serie de lagunas y es muy difícil que se haga una normatividad exhaustiva, ya que hay fenómenos difíciles de juzgar hipotéticamente, ejemplifica: "El artículo 84 constitucional habla de la falta absoluta, pero esa es una hipótesis, hay faltas transitorias. Hay que juzgar qué transitoriedad puede tener un presidente interino, si es por razones fisiológicas o algunas otras". En casos de incapacidad, anota, hay que ver quién juzga la incapacidad ya que en México no puede darse un fenómeno como el que se dio en Ecuador con el presidente Abdalá Bucaram, donde el Congreso sí tenía facultades para destituir al primer mandatario.
¿La falta de un presidente provocaría ingobernabilidad?
En opinión del legislador priísta, "la ingobernabilidad no depende de un presidente errático, sino de la responsabilidad de los otros poderes de la Unión. En México tenemos una estructura política y una fortaleza en los poderes que no depende de un señor. Los comportamientos erráticos se corrigen a través de actuaciones del Congreso, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de grupos empresariales y de la sociedad".
David Garay abunda: "El sistema presidencialista opera independientemente del hombre o partido político que esté en el poder, aunque cada vez existe más una presidencia acotada que requiere una mayor actividad política de sus operadores".
En contra parte, el diputado perredista David Augusto Sotelo, advierte que la falta de un presidente sí traería inestabilidad social y política de consecuencias incalculables. Ricardo García Cervantes, de Acción Nacional, pronostica: "En los primeros minutos de una renuncia o una ausencia total del Presidente, privaría una gran confusión y hay el peligro de que se convirtiera no sÓlo en un herradero sino en un episodio de desgaste nacional.
Ahondó que la Constitución establece que luego de ocurrido el hecho deben reunirse los legisladores en la sede del Congreso. Sin embargo, no se señala a qué hora ni quién los cita, debido a que no existe una ley reglamentaria sobre este punto. "Voy a ser absolutamente
honesto —enfatiza—, vi esta laguna y en un esfuerzo por dotar al Congreso de una ley reglamentaria, la presenté y me ha costado muy caro".
El artículo 104 de la iniciativa propuesta por García Cervantes señala: "Cuando se trate de renuncia, licencia o falta absoluta del Presidente de la República, estando el Congreso en sesiones, las Cámaras deberán reunirse en el local de la de Diputados, a las nueve de la mañana del día siguiente a que se reciba la solicitud de renuncia o la nota de licencia o haya ocurrido la falta, aun cuando ese día sea feriado. La reunión de ambas Cámaras en sesión de Congreso de la Unión para los efectos de los artículos 84, 85 y 86 de la Constitución se verificará sin necesidad de convocatoria alguna y la sesión será dirigida por la mesa de la Cámara de Diputados".
El legislador panista expresó que su propuesta —que contiene 179 artículos—, ni es la panacea ni lo mejor, sólo una propuesta basada en los hechos, creando consensos y dando viabilidad a una sesión de Congreso que de lo contrario se convertiría en una rebatinga o herradero.
Papel del Congreso en la elección presidencial
En entrevista con Siempre!, el secretario de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, el perredista David Augusto Sotelo, manifestó que a la hora de una elección una de las problemáticas que se enfrentaría, sería la falta de madurez de los partidos políticos: "En el Legislativo no hemos aquilatado el valor del ensanchamiento de las vías democráticas, nos hemos dedicado a la reyerta de las ideologías y no a puntear una agenda moderna de la democracia". Agregó que el Congreso está hecho no sólo para los legisladores sino también para los partidos políticos y estos están en crisis.
El perredista aseveró que la ciudadanía ha perdido la credibilidad en los partidos: "Muchos de los legisladores nos sentimos impotentes para hacer cambiar esta visión en la que toda una maquinaria está diseñada para que las oligarquías de los partidos políticos sean las que decidan lo que se va a hacer en las Cámaras".
En este punto converge con el legislador blanquiazul: "Hay un debate serio sobre si los partidos tienen derecho a subrogar o asumir las cuestiones del Congreso. También hay tensión entre la relación de los grupos parlamentarios con los partidos".
¿Qué rumbo sigue el gobierno foxista?
Abogados y legisladores del PRI y del PRD, coinciden en señalar que el cambio no ha significado una transición ya que se mantienen las antiguas formas políticas y no se ha adentrado en cambios profundos. Un ejemplo es la incorporación de la figura del juicio político al primer mandatario, que fue una promesa de campaña y que no se ha cumplido.
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García Cervantes paga caro hoy el costo de haber presentado la iniciativa para preveer la actuación de los legisladores en el caso de una renuncia o ausencia total del presidente. "Se me ha querido atribuir animadversión, confrontación, se han confundido las intenciones de una ley que dote al Congreso de posibilidades de funcionamiento con pretensiones político-partidistas o con otro tipo de consideraciones. He tenido que tomar en cuenta esta circunstancia en mis pretensiones de conducir los esfuerzos del país".
"Que yo sea del PAN y que el Presidente sea del mismo partido, no me quita la responsabilidad de ser objetivo y dotar al Congreso de una ley que no existe. Así es la política, más de interpretaciones e imágenes. Mi intención es tener una ley reglamentaria donde los legisladores sepan que llegada la eventualidad que ni deseo, ni propongo ni
preveo pero que simple y sencillamente está en la Constitución y en la naturaleza humana que pueda suceder"."
Otra opinión al respecto es la siguiente:
Ya no es un tema tabú. A debate, la sustitución presidencial
Por: José Elías Romero Apis.
31Uno de los temas constitucionales más olvidados, a lo largo de muchas décadas, ha sido el de la sustitución del Presidente de la República. No me refiero a su remoción, la cual no se prevé en nuestra Constitución, sino al procedimiento para colmar su suplencia cuando falta el titular del Ejecutivo.
Quizá por no herir la susceptibilidad del jerarca presidencial, este asunto se convirtió en tabú. Era como hablar de la herencia ante la presencia de los padres. La voz popular diría que era "zopilotearlos". Sin embargo, hoy en día, se encuentra en el debate congresional y académico si el sistema vigente es el adecuado o si se debe sustituir por otro. Vale, por ello, reflexionar —aunque sea brevemente— sobre el particular.
Previamente, debemos ubicar que existen siete casos básicos en los que puede faltar el presidente mexicano. El primero es porque no se presente a tomar posesión. El segundo, porque no se haya calificado la elección llegado el día de asumir el cargo. El tercero, por impedimento físico. El cuarto, por impedimento mental. El quinto, por prisión. El sexto, por desaparición o deceso. El séptimo, por abandono o renuncia.
Ahora bien, existen en el mundo dos sistemas básicos de sustitución presidencial: el automático y el electivo. El automático se subdivide en vicepresidencial y en no vicepresidencial. El electivo, a su vez, se subdivide en cerrado y en abierto. Existen, también, combinaciones de diversas características.
Ningún sistema es, de suyo, perfecto. Todos reportan beneficios y todos acarrean problemas. La más de las veces sus efectos dependen de las circunstancias del momento y no de la estructura del sistema.
México, como es bien sabido, tiene un sistema de sustitución electiva que, en ciertos supuestos, opera en la modalidad de abierta y, en otros, en la de cerrada. Más adelante trataré de explicarme.
La experiencia norteamericana.
El sistema automático vicepresidencial hace primer sustituto a un vicepresidente. Digo primer porque suele establecer segundos sustitutos, en caso de que a la falta del presidente se sume la del vicepresidente. El ejemplo más a la mano de este sistema es el norteamericano. Se le atribuyen las ventajas de que permite la sustitución de manera inmediata y sin disputa de ambiciones. Reporta la desventaja de que el vicepresidente se elige en planilla junto con el presidente y esto ha provocado, en ocasiones, varios inconvenientes.
Uno de ellos es que si el presidente surge de una candidatura fuerte, que no requiere grandes aportaciones de su compañero de fórmula, llevará como vicepresidente a una figura de bajo perfil y muchas veces incompetente, mismo que, dadas las eventualidades, puede convertirse en presidente. Así concibió Franklin Rooselvet a la vicepresidencia de Truman, quien, sin embargo, fue en su momento un presidente que pasó todas las difíciles pruebas.
El otro riego es que si el presidente surge de una candidatura débil, tenderá a reforzarse con las aportaciones de un vicepresidente de alto perfil que pueda resultar —no digo perverso ni asesino— pero sí ambicioso e incontrolable. Candidatos frágiles fueron McKinley y Kennedy, quienes reforzaron sus candidaturas con el concurso vicepresidencial de Theodore Roosevelt y de Lindon Johnson, los cuales, por cierto, asumieron la presidencia cuando sus predecesores fueron asesinados.
Por otra parte, dentro de todo ese escenario han habido vicepresidencias atípicas. La precaria salud y el desinterés político de Dwight Eisenhower llevaron un enorme depósito de operación y de poder a la oficina del vicepresidente Richard Nixon. Dos presidentes de alto perfil escogieron —cosa rara— a vicepresidentes de amplio formato, como lo fueron George Bush durante la presidencia Reagan y Albert Gore durante la presidencia Clinton.
En el otro lado, hubo vicepresidentes considerados tan incompetentes que llegaron a inquietar a los norteamericanos. Cuando resultaba ya inminente la renuncia de Richard Nixon, la negociación implicó que, unas semanas antes, renunciara el vicepresidente Spyro Agnew —so pena de que lo encarcelara el fisco—, a efecto de que el Congreso designara vicepresidente al diputado Gerald Ford, para entonces inminente presidente.
En otro caso, fue proverbial la incompetencia del vicepresidente Dan Quayle al grado que provocó un famoso chiste norteamericano que decía que el manual de seguridad nacional ordenaba a la CIA que si alguien mataba a Bush, inmediatamente habría que matar a Quayle, para seguridad de la nación.
Todos estos ejemplos no tienen otro objeto que poner de manifiesto que un mismo sistema puede resultar excelente o pésimo, dependiendo de las circunstancias y de las personas. Todo ello, sin considerar que existen sistemas de sustitución automática donde el sustituto no es un vicepresidente relacionado con el presidente, sino otro funcionario que le puede ser ajeno y lejano en los afectos y en las lealtades, como pudiera ser el presidente del Congreso o el de la Suprema Corte. No se diga algunos sistemas verdaderamente imbéciles, donde el primer sustituto es el candidato presidencial de segundo lugar, como sucede en los concursos de belleza.
La experiencia mexicana
Por otra parte, en el sistema electivo no existe un sustituto predeterminado sino que, al ocurrir la falta de presidente, tiene que realizarse una elección. Esta puede ser cerrada si se realiza por un órgano gubernamental
—Congreso, Parlamento o Junta de Ministros— o, bien, es abierta cuando concurre el electorado ciudadano, en general. A este sistema pertenece nuestro país, en sus dos modalidades.
Si la falta de presidente ocurre durante los dos primeros años del sexenio, de inmediato el Congreso de la Unión designa un presidente llamado provisional y se convoca a elecciones generales para que la ciudadanía elija a un presidente llamado sustituto, el cual concluirá el sexenio. Si el presidente faltara durante los últimos cuatro años, entonces el Congreso de la Unión procederá directamente a elegir al presidente sustituto, que concluirá el periodo incompleto.
Al igual que el sistema automático, el sistema electivo también reporta sus beneficios y acarrea sus inconvenientes. Su mayor ventaja reside en que el electo —bien sea por el Congreso o bien por el pueblo— sería un "hombre fuerte" que logró atraer a las mayorías y, con ellas, una legitimación política muy provechosa para una nación cuya falta de Ejecutivo puede ser producto de una crisis política tan grave como el abandono o la renuncia.
Sus principales inconvenientes son derivados de ciertas imprecisiones o imprevisiones normativas que es urgente solucionar. La más grave es que la elección congresional requiere resolverse por una mayoría calificada de dos terceras partes y puede darse el caso de que esta proporción no se lograra nunca —y nunca tendríamos presidente— o que se lograra al precio de una negociación que llegara a los inconvenientes escenarios de la debilidad, de la inconfesabilidad o de la vergüenza.
Esto se resolvería tan solo con disponer que la elección se decida por mayoría simple e, incluso, con el dispositivo de segunda vuelta.
Otras imprecisiones —desde luego corregibles— tienen que ver con el tiempo en el que comenzaría y cuánto duraría el encargo, cuando la falta fuera del presidente electo que no ha asumido. Otra imprecisión es si la congresional es una verdadera elección y, entonces, no serían elegibles ni los diputados y senadores, ni los funcionarios federales y locales, ni los militares en activo, todos ellos por no haberse separado del cargo con la anticipación que dispone la Constitución.
Todas estas imprecisiones podrían provocar durísimas discusiones legaloides al momento de ponerse en operación.
Con ciertas composturas, el mexicano parece ser el sistema adecuado para México. El sistema automático nos asusta por la triste experiencia histórica que, durante el siglo XIX, provocó innumerables remociones presidenciales auspiciadas por los vicepresidentes. La usurpación huertista tuvo, también, su punto de apoyo en el sistema automático.
No puede desconocerse, es cierto, que el sistema electivo pudo ser riesgoso para la estabilidad en tiempos pasados. Quizá hace cincuenta años hubieren sonado balazos en el Congreso o este hubiese sido sitiado y forzado por un aspirante no fuerte sino forzudo. Pero hoy, estos parecen riesgos improbables.
Las confusiones sobre estas cuestiones son muy generalizadas en nuestra sociedad y en otras sociedades sobre sus respectivos sistemas. La más común, en México, reside en la creencia popular de que el sustituto automático es el secretario de Gobernación. Quizá esta falsa creencia devenga del hecho de que durante décadas, la tarea de este funcionario lo hacía el de mayor relación con el Congreso y eso lo hacía el más fuerte candidato en un evento de sustitución. No tengo la menor duda de que si hubiere faltado el presidente mexicano, los sustitutos hubieran sido los secretarios de Gobernación: Alemán, Ruiz Cortines, Carvajal, Díaz Ordaz, Echeverría, Moya Palencia, Reyes Heroles, Bartlett y Gutiérrez Barrios.
En Estados Unidos el desconocimiento de las normas de sustitución alcanzó hasta al secretario de Estado, Alexander Haig, cuando se instaló en la Casa Blanca para despachar, al ser balaceado el presidente Reagan. Hubo necesidad de informarle que la enmienda vigésimoquinta de la Constitución norteamericana señala como sustituto —llegado el caso— sólo al vicepresidente.
En fin, lo cierto es que no hay un sistema de validez plena y que cada sociedad tiene que darse el que mejor le convenga. La república y la dinastía más antiguas del planeta —de las que hoy todavía son vigentes— han optado por sistemas distintos, a ambas les ha funcionado bien y ninguna ha pensado en cambiarlos. A la Oficina Oval se llega por sustitución automática y al trono de Pedro se llega por sustitución electiva. Creo que, a la inversa, sería incoherente y absurdo. No me imagino —ni quiero imaginarme— a Estados Unidos celebrando un cónclave secreto ni a la Iglesia católica con un vice-papa.
El sistema mexicano vigente ya ha tenido, lamentablemente, que funcionar. Pero, por fortuna, en los dos casos funcionó bien. El primero, cuando el asesinato del presidente electo Alvaro Obregón, en 1928. El segundo, cuando la renuncia del presidente Pascual Ortiz Rubio, en 1932.El debate está sobre la mesa. Ya no es un tema tabú. Tan sólo requiere de buena reflexión.
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